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杜子琼不服黑龙江省建设委员会不受理复议申请决定案 案情 原告: 杜子琼,男,25岁,汉族,哈尔滨市化建公司技术员(停薪留职),住哈尔滨市道里区西14道街15号。 被告: 黑龙江省建设委员会,地址: 哈尔滨市南岗区大直街72号。 法定代表人: 姚兵,主任。 1983年原告杜子琼经哈尔滨市道里房管处第一房管所批准同意将其住宅下层30平方米的废弃地下室开发使用,未起租未发证。1985年4月,原告又将另外两户邻居住宅下的地下室与自家下面的地下室打通(总建筑面积95.82平方米),与邵杰等人在该处联营开办了翠华饭店。同年5月饭店正式营业。邵杰以翠华饭店的名义向房管部门申请起租,同年11月房管部门按商业三等五级的使用性质起租,月租金75.70元。1987年4月,联营协议期满,邵杰等人以翠华饭店与房管部门已建立租赁关系,该房承租权属翠华饭店为由拒绝倒房,原告杜子琼遂向行政机关请求解决由其开发的30平方米地下室的使用权。1988年10月房管部门以通知形式宣布邵杰房证作废。1990年1月15日,道里房管处以书面形式通知杜子琼与邵杰: 将杜子琼经房管部门批准开发整修的废弃地下室30平方米的使用权归属杜子琼。由于邵杰拒不倒房,引起原告杜子琼与邵杰使用权属纠纷。同年原告向道里区法院起诉,道里区法院以有关行政部门未做明确裁决,故不属法院管辖为由,于1990年8月10日裁定转房管部门处理。后经原告上访行政机关,哈尔滨市房管局同意将30平方米地下室的使用权归杜子琼,并于1991年9月23日作出书面答复。1992年1月4日原告依据书面答复向哈尔滨市房管局申请颁发30平方米地下室公企用房承租证,市房管局口头答复原告,拒绝发证。1月14日原告向黑龙江省建设委员会(以下简称省建委)申请复议,省建委于1月24日作出不予受理的决定。理由是签订租赁合同属于产权单位和承租人双方平等主体间的民事行为,不属行政复议范围。1月27日原告根据被告交待的复议权又向黑龙江省政府申请复议,3月4日省政府作出维持省建委“不予受理”的决定。3月10日原告向哈尔滨市南岗区法院提起行政诉讼,要求省建委受理复议申请。 原告诉称: 颁发承租证属于行政复议的范围,被告应予受理。理由是: 该地下室是直管房产,国家授权市房管局统一管理,作为市政府设置的房产主管部门,具有行政管理职能。承租证是合法使用权的凭证,颁发承租证是房管局应履行的职责,拒绝履行法定职责属行政复议受理的范围。 被告辩称: 原告申请颁发承租证不属于行政复议范围。其理由是: 黑龙江省公房管理条例 第十二条规定承租人申请租房时,应签订租赁合同。这是一种要式合同,而没有规定房证是承租的合法凭证。房管局具有管理和经营双重职能,因此,原告与房管局的发证纠纷属产权人的经营者身份和承租人双方平等主体之间的民事纠纷,不属于行政复议的范围。 审判 南岗区人民法院经审理认为: 1.房管部门颁发的《公企用房承租证用户须知》 第一条明确说明: 承租证是合法承租权的凭证,未经房管部门和经办人盖章无效。 第二条说明: 使用期限必须与合同一致。被告也承认承租证在签订合同后是合法承租权的凭证。可见承租证是取得公有房产使用权的证件执照,并由房管部门颁发认可方能有效,属单方行为。另外,从哈尔滨的现实来看,无论是公有住宅房,还是公企用房,合法使用人均持有承租证。30平方米地下室,1983年被原告经房管部门批准同意后开发使用;1985年11月起交纳租金,也形成了事实上的租赁关系。1987年原告与邵杰发生使用权纠纷后,市房管局以书面形式同意30平方米地下室的使用权归原告。原告向哈尔滨市房管局申请补发合法有效的使用证明,符合房产管理的有关法规规定。哈尔滨市房产管理局颁发公有房产使用凭证是其行政管理的职能,属行政行为。原告对哈尔滨市房管局不予颁发公有房产使用证答复不服向被告申请复议,符合《行政复议条例》受案范围,被告应履行复议职责,对原告申请复议的事项做出答复。为此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条第(三)项之规定和《行政复议条例》 第九条第(四)项之规定,于1992年4月作出判决: 一、撤销被告黑龙江省建设委员会不予受理通知书;二、判决被告履行复议职责,于本判决生效后两个月内对原告申请复议事项做出答复。 一审宣判后,被告黑龙江省建设委员会不服,向哈尔滨市中级人民法院提出上诉。 哈尔滨市中级人民法院经审理认为: 哈尔滨市房产管理局已经决定将被上诉人开发的30平方米地下室归杜子琼使用,杜子琼向哈尔滨市房产管理局申请颁发有效的使用证明,符合房产管理的有关规定,哈尔滨市房产管理局颁发公有房产使用凭证是其行政管理的职能,属行政行为。因此,被上诉人对哈尔滨市房产管理局不予颁发公有房产使用证答复不服向上诉人申请复议,符合《行政复议条例》的受案范围,黑龙江省建设委员会是哈尔滨市房产管理局的上级主管部门应当履行复议职责,对被上诉人申请复议的事项做出不予受理的答复是错误的。原审法院的判决认定的事实清楚,适用法律正确,程序合法。上诉人黑龙江省建设委员会的上诉理由不能成立,本院不予支持。综上,根据《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条第(一)项和《行政复议条例》 第九条第(四)项的规定,于1992年9月5日作出判决: 驳回上诉,维持原判。 评析 这是一起行政机关不履行法定职责,不作为的行政案件。行政诉讼法 第十一条第一款第(四)项和《行政复议条例》 第九条第(四)项都明确规定“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或不予答复的”是行政诉讼的受案范围和申请行政复议的范围。这里的法定条件是指法律、法规、地方法规及行政规章以及规章以下的规范性文件规定的条件。根据哈尔滨市房产管理的有关规定,对公有房屋租赁管理根据用户性质不同分别颁发《公有住宅房屋承租证》、《公企用房承租证》及《房屋租凭许可证》,但不管哪种公有房屋租赁证件,都是对公有房屋具有使用权合法有效的凭证。颁发公有房屋使用凭证是房产主管部门的行政管理职能,申请人对不予颁发或不予答复不服,有权向有关部门申请复议,被申请复议机关应给予复议并就申请事项作出答复。而本案中的原告自费开发30平方米地下室,在房产主管部门确认具有使用权,又不颁发该房合法有效的凭证的情况下,向被告申请行政复议,被告应就申请具体事项作出肯定或否定的答复。而被告却以“签订租赁合同”是平等主体的民事法律行为为由不予受理,是不履行行政复议的法定职责的行为。根据行政诉讼法 第五十四条第(三)项的规定,行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行。据此,哈尔滨市南岗区人民法院作出的一审判决是正确的。

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